ПОСТАНОВЛЕНИЕ Законодательного собрания Челябинской области от 27.03.2003 № 845
"О ПРОЕКТЕ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ И МОДЕРНИЗАЦИИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ ДО 2010 ГОДА"
(вместе с "КОНЦЕПЦИЕЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ И МОДЕРНИЗАЦИИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ ДО 2010 ГОДА")
Официальная публикация в СМИ:
"Ведомости Законодательного собрания Челябинской области", 2003, выпуск № 3, (март),
"Южноуральская панорама", № 46, от 19.04.2003
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 марта 2003 г. № 845
О ПРОЕКТЕ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ И МОДЕРНИЗАЦИИ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА
ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ ДО 2010 ГОДА
Законодательное собрание Челябинской области
ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Информацию о проекте концепции реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Челябинской области до 2010 года принять к сведению (приложение).
2. Предложить Губернатору Челябинской области подготовить проект областной целевой программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Челябинской области до 2010 года и направить его в Законодательное собрание Челябинской области для принятия.
Председатель
Законодательного собрания
Челябинской области
В.Ф.ДАВЫДОВ
КОНЦЕПЦИЯ
РЕФОРМИРОВАНИЯ И МОДЕРНИЗАЦИИ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА
ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ ДО 2010 ГОДА
I. Введение
Концепция реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Челябинской области до 2010 года (далее - Концепция) представляет собой основные направления деятельности органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Реализация Концепции органами государственной власти Челябинской области и органами местного самоуправления муниципальных образований области позволит повысить надежность функционирования жилищно-коммунального комплекса области, ликвидировать его убыточность, будет способствовать установлению режима его устойчивого и достаточного финансирования. В результате ее реализации повысится качество жилищно-коммунального обслуживания населения, эффективность и надежность работы систем энерго-, водоснабжения и канализации.
II. Проблемы развития и модернизации
жилищно-коммунального хозяйства Челябинской области
В управлении 39 муниципалитетов Челябинской области (за исключением ЗАТО, которые входят в состав Челябинской области, но по большинству вопросов находятся в ведении федеральных органов государственной власти) находится 44,7 млн. квадратных метров общей площади жилья. Из них в городских муниципальных образованиях находится 40,2 млн. квадратных метров жилья, в районных муниципальных образованиях - 4,5 млн. квадратных метров жилья.
Ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве области характеризуется неразвитостью конкурентной среды в сфере управления и обслуживания жилья. В сфере управления жилищным фондом не завершено разграничение функций собственника жилищного фонда и функций профессионального управления и обслуживания жилья. Отсутствие реальных договорных отношений с потребителями услуг препятствует реализации прав граждан на качественные и в необходимом объеме предоставляемые жилищно-коммунальные услуги. В муниципальном жилищном фонде договорами найма охвачено всего 26,4 % нанимателей. С 33,1 % собственников жилья заключены договоры на техническое обслуживание жилья.
Конкурсы по обслуживанию жилья были проведены в нескольких муниципальных образованиях. Основной причиной медленного развития конкуренции на рынке услуг ЖКХ области является концентрация подавляющего объема работ по предоставлению жилищно-коммунальных услуг в муниципальных предприятиях и, соответственно, преобладание административных, а не экономических рычагов воздействия на эти предприятия в условиях бюджетного дефицита, что обусловливает низкую привлекательность данной сферы для организаций других форм собственности.
Система управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований Челябинской области требует кардинальных изменений. В некоторых муниципальных образованиях области отсутствует единое отраслевое подразделение, представляющее собственника муниципального имущества в жилищно-коммунальном хозяйстве. В других муниципальных образованиях области, если и образованы такие подразделения, то кроме выполнения функций собственника муниципального имущества в жилищно-коммунальном хозяйстве они ведут хозяйственную деятельность в сфере ЖКХ, выступают в роли Службы заказчика. Сложившаяся система имущественных правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве препятствуют нормальному развитию договорных отношений между муниципалитетами и жилищно-коммунальными организациями.
Несмотря на то, что во многих муниципальных образованиях области действуют договоры с жилищно-коммунальными организациями, бюджетное финансирование во многих случаях по-прежнему осуществляется не по договору, а по смете. Это влечет за собой серьезные негативные последствия. Прежде всего, договоры превращаются в фикцию, так как финансирование (то есть доходы организации ЖКХ) почти не зависит ни от объема, ни от качества услуг. Если любое снижение себестоимости оборачивается сокращением бюджетного финансирования, у организации пропадают экономические стимулы работать эффективно.
Применяемые методы регулирования не ориентируют коммунальные и жилищные организации на сокращение непроизводительных затрат и ресурсосбережение, так как организации в существующих условиях не заинтересованы в снижении затрат, что в свою очередь и делает отрасль инвестиционно непривлекательной.
В настоящее время подавляющий объем инвестиций, направляемых на реконструкцию объектов жилищно-коммунального хозяйства Челябинской области, составляют средства бюджетов всех уровней. Собственные средства организаций и заемные средства для этих целей используются в крайне небольшом объеме либо вообще не используются.
На протяжении 1998 - 2001 гг. в Челябинской области наблюдался рост бюджетных расходов на ЖКХ с 2,5 млрд. руб. в 1998 году, до 4,6 млрд. руб. в 2001 году. Основными причинами роста были удорожание топливно-энергетических ресурсов и погашение кредиторской задолженности прошлых периодов при одновременном отставании области от федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья населением.
В результате опережающих темпов роста доходов над темпами роста расходов в 2001 году сократилась в целом убыточность предприятий ЖКХ Челябинской области, однако, ее размер остается все еще значительным (более 1 млрд. рублей). Среди организаций ЖКХ самыми убыточными являются организации теплоснабжения и жилищные организации.
Невыполнение бюджетных обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески выгодными. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли.
Муниципальные унитарные предприятия, как владельцы основных фондов жилищно-коммунального хозяйства, испытывают острую нужду в финансовых средствах для проведения программ реконструкции и модернизации этих фондов. Ограниченные муниципальные бюджеты не в состоянии предоставить необходимое финансирование из-за чего постоянно растет объем устаревших производственных фондов на предприятиях жилищно-коммунального сектора, инженерные сети приходят в негодность; снижается качество и ритмичность предоставления коммунальных услуг наряду с повышением эксплуатационных издержек; увеличиваются затраты, которые необходимо будет предпринять в будущем.
Сравнение динамики дебиторской задолженности с динамикой объемов кредиторской задолженности свидетельствует о том, что организации жилищно-коммунальной отрасли испытывают большие трудности на пути улучшения показателей ликвидности и платежеспособности. В 2001 году по сравнению с 2000 годом произошло заметное сокращение сумм дебиторской и кредиторской задолженности организаций отрасли. Так, объем дебиторской задолженности сократился с 8667,4 млн. руб. в 2000 г. до 5285,7 млн. руб. в 2001 г. или на 39 %. При этом, следует заметить, что если в 2000 г. объем дебиторской задолженности был почти эквивалентен всей сумме полученных доходов, то в 2001 году его отношение ко всей выручке сократилось до 42 %.
Организации отрасли испытывают затруднения в разрешении проблемы неплатежей. Действительно, несмотря на то, что за период с 2000 по 2001 гг. произошло снижение общего объема кредиторской задолженности с 11157,0 млн. руб. до 9868,3 млн. руб. или на 11,6 %, разрыв между кредиторской и дебиторской задолженностями в силу более высокого темпа снижения последней увеличился. Так, в 2000 г. этот разрыв составлял 2489,6 млн. руб., а уже в следующем году он возрос до 4582,6 млн. руб. или в 1,8 раза. В результате отношение кредиторской задолженности к дебиторской повысилось с 1,28 до 1,86 за этот же период.
В 2001 году по сравнению с предыдущим годом возросла с 1729,2 млн. руб. до 1908,1 млн. руб. или на 10,4 % задолженность организаций отрасли перед бюджетами всех уровней по налогам и сборам.
В начале экономических реформ предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, однако социально-экономическая ситуация не позволила завершить этот переход. В настоящее время предельный уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги составляет 70 % при федеральном стандарте 90 %.
В свою очередь, сохранение бюджетного финансирования жилищно-коммунального комплекса на местном уровне из-за недостатка средств привело к увеличению износа основных фондов. 9,2 % жилищного фонда муниципальных образований Челябинской области имеет физический износ более 60 %. Более 70 % муниципальных тепловых сетей и сооружений имеют физический износ более 60 %. Примерно такими же "масштабами бедствия" охвачены муниципальные водопроводные и канализационные сети и сооружения.
Монополизм коммунальных организаций, неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности за количество и качество оказываемых услуг, которое сегодня находится на низком уровне, не позволяют эффективно защищать интересы потребителей. Недофинансирование коммунальной сферы обусловливает и отсутствие экономического интереса в создании товариществ собственников жилья, что в еще большей степени снижает перспективы развития конкуренции. На территории Челябинской области создано 71 товарищество собственников жилья. ТСЖ образованы в 6 городских муниципальных образованиях. Наибольшее количество ТСЖ образовано в крупных городах: в Челябинске - 35, в Магнитогорске - 28.
Эффективность работы всего жилищно-коммунального комплекса области остается относительно низкой. Более того, усиливается административное влияние на жилищно-коммунальный сектор. Сектор характеризуется крайней неразвитостью рыночных конкурентных механизмов хозяйствования, затратой системой тарифного регулирования предприятий-монополистов, большой и нерациональной энергоемкостью. Преобладание административной системы хозяйствования и неполное (в первую очередь - бюджетное) финансирование лишают стимулов к сокращению непроизводительных затрат. Нередки случаи концентрации платежей населения за жилищно-коммунальные услуги на уровне муниципальных властей и нецелевое использование этих средств (например, на расчеты с "большой энергетикой"). Для этого, например, создаются расчетно-кассовые центры, которые пропускают через себя все платежи населения за жилищно-коммунальные услуги с целью их дальнейшего "расщепления".
В общем можно отметить, что жилищно-коммунальный комплекс Челябинской области, как и большинства регионов России, характеризуется неэффективной системой управления, дотационностью сферы и неудовлетворительным финансовым положением организаций ЖКХ, высокими затратами и отсутствием экономических стимулов их снижения, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов.
III. Экономическая модель реформы
жилищно-коммунального комплекса Челябинской области
Мероприятия Концепции направлены на переход к новой экономической модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса.
1. Система экономических взаимоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, ее основные проблемы
Действующая система управления жилищно-коммунальным хозяйством характеризуется рядом недостатков, без устранения которых в принципе невозможно вести речь о нормализации функционирования отрасли, повышении надежности и качества, а также обеспечении стабильной стоимости жилищно-коммунальных услуг.
Основой экономических отношений в отрасли остается система бюджетного дотирования организаций жилищно-коммунального комплекса. Дотационность отрасли и отсутствие у получателей услуг возможности влиять на их количество и качество в сочетании с сохранившейся со времен административной экономики централизацией управления коммунальными предприятиями и отсутствием конкуренции являются основными причинами существующих проблем коммунального хозяйства: хронического дефицита финансирования, высокой затратности и отсутствия экономических стимулов снижения издержек, неэффективной и бесприбыльной работы предприятий жилищно-коммунального комплекса, высокого уровня потерь ресурсов. Бюджетные ограничения обусловливают отсутствие средств для модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, существенную часть стоимости услуг, не покрываемых платежами населения, компенсируют промышленные предприятия за счет перекрестного субсидирования, что удорожает себестоимость их продукции и снижает ее конкурентоспособность.
Система дотирования жилищно-коммунальных организаций в отличие от прямого субсидирования малообеспеченных семей не позволяет обеспечить адресность выделяемых субсидий. В 2001 году из 4,6 млрд. рублей бюджетных средств, направленных на дотирование жилищно-коммунальных организаций области, компенсации адресных жилищных субсидий, предоставленных гражданам с низкими доходами, составили только 0,26 млрд. рублей. Это, во-первых, приводит к ситуации, в которой конечными получателями субсидий (через систему дотирования разницы в ценах жилищно-коммунальным предприятиям) выступают не только малоимущие граждане, но и группы граждан с высокими и средними доходами. Сегодня каждая семья Челябинской области, включая высокодоходную, в среднем получает около 380 рублей бюджетных средств в месяц в виде дотаций, субсидий и льгот. Во-вторых, такая система не гарантирует доведение средств бюджета до граждан - конечных получателей субсидий, и в-третьих, расчет необходимого размера дотаций в отсутствие полноценного понятия цены услуг носит субъективный, непрозрачный характер (сумма дотаций является не частью цены услуг, а результатом компромисса между областными и местными властями).
Совмещение функций собственника жилищного фонда и хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда создает серьезный внутренний конфликт интересов, результатом которого является отсутствие стимулов для повышения эффективности управления жилищным фондом и его эксплуатации.
Порядок установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги не сопровождается адекватной системой контроля за уровнем производственных издержек и не отражает объективных финансовых потребностей в развитии предприятий и замене изношенных основных фондов. Система определения рентабельности деятельности коммунальных организаций сохранилась со времен планового хозяйства и не гарантирует достаточной прибыли для возврата капитала, вкладываемого в жилищно-коммунальную сферу.
2. Реформирование экономических отношений
Новая система экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает принципиальное изменение как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков.
Изношенность основных фондов инженерной инфраструктуры и жилья достигла критического значения, что постоянно побуждает разговоры о необходимости колоссальных бюджетных инвестиций. В то же время потребители сегодня оплачивают всю имеющуюся неэффективность. Задача состоит в том, чтобы создать экономический инструментарий преобразования оплаты неэффективности в инвестиции. Например, управляющая жилищная организация должна быть заинтересована для максимизации собственной прибыли в увеличении вложений в модернизацию и утепление зданий за счет уменьшения объема закупаемых коммунальных ресурсов. Экономический стимул для ресурсоснабжающих организаций должен заключаться в сокращении потерь ресурсов при транспорте, увеличении к.п.д. оборудования и т.д. Для этого требуется стабилизация жилищно-коммунальных тарифов на достаточно длительное время (3 - 5 лет). Иными словами, в ближайшие пять - семь лет задача должна состоять не в снижении стоимости жилищно-коммунальных услуг и не в бюджетном инвестировании модернизации отрасли, а в переводе оплаты непроизводительных издержек в инвестиции.
Система текущего финансирования жилищно-коммунальных предприятий должна быть изменена коренным образом. Основной идеей экономической реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование жилищно-коммунальной отрасли, от организаций непосредственно гражданам - субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.
В рамках введения системы персонифицированных социальных счетов граждан будут объединены все виды финансовой помощи бюджетов всех уровней. Главными участниками экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, таким образом, станут жилищно-коммунальные организации и непосредственные потребители их услуг - граждане, а бюджетные средства, расходуемые на дотирование отрасли, будут полностью переориентированы на предоставление адресной целевой помощи непосредственно гражданам (кроме граждан с высокими доходами, в отношении которых дотирование будет прекращено). В результате потребители услуг - граждане получат возможность контролировать направление и расходование бюджетных средств, которое станет прозрачным и адресным. Будет использован потенциал финансовых институтов (банков), открывающих социальные счета для кредитования граждан, и местных бюджетов в целях покрытия кассовых разрывов, возникающих при выплате средств гражданам.
Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, появлению стимулов для развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, усилению контроля со стороны населения за объемом и качеством жилищно-коммунальных услуг, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом. Эта мера позволит повысить прозрачность расходования бюджетных средств и усилить социальную направленность бюджетной политики.
Будет ликвидирована система перекрестного субсидирования населения за счет промышленных предприятий.
Изменится и система финансирования мероприятий по модернизации и развитию жилищно-коммунального хозяйства. Инвестиционное финансирование жилищно-коммунального комплекса будет осуществляться в основном за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь средств частных инвесторов). Бюджетное финансирование инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство будет осуществляться в ограниченном объеме и будет не альтернативой, а дополнением к заемному финансированию. После 2010 года инвестирование за счет заемных ресурсов станет преобладающей формой финансирования жилищно-коммунального комплекса.
В результате развития конкурентных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве будет повышена эффективность его функционирования, что обеспечит общее снижение расходов на его содержание не менее чем на 20 процентов и привлечение дополнительных финансовых ресурсов для модернизации. Перевод отношений между организациями жилищно-коммунального комплекса и получателями их услуг на договорную основу, отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от осуществления хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда в муниципальном секторе, совершенствование системы и принципов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов в коммунальном хозяйстве позволят:
перейти на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг населением без увеличения (в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг) доли собственных расходов граждан, за исключением семей с высокими доходами, размер которых не позволят им воспользоваться правом на получение жилищной субсидии;
потребителям непосредственно влиять на объем и качество жилищно-коммунальных услуг путем воздействия на жилищно-коммунальные предприятия с целью повышения уровня оказываемых услуг;
производить конкурсный отбор управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих более качественные услуги по наименьшей цене;
стимулировать энергоресурсосбережение как со стороны жилищно-коммунальных предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны потребителей (для уменьшения стоимости потребляемых услуг);
стабилизировать финансовый поток для организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, сделав его прозрачным и гарантированным.
Реализация новой экономической модели позволит обеспечить бездотационный режим финансирования жилищно-коммунального хозяйства, повысить его эффективность, создать источники привлечения средств для его развития и, что наиболее важно, гарантировать адресность бюджетной помощи малообеспеченным слоям населения путем доведения субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов граждан.
IV. Цели и задачи Концепции
Цели Концепции - формирование основных направлений деятельности органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области по повышению эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечению инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшению качества услуг с одновременным снижением затрат, созданию системы адресной социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.
Основными направления Концепции являются:
финансовое оздоровление жилищно-коммунальных организаций путем реструктуризации и ликвидации их задолженности и доведения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня, жесткого соблюдения установленных стандартов оплаты услуг населением, перехода от дотирования жилищно-коммунальных организаций и предоставления категориальных льют к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов;
снижение издержек и повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг, формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса путем развития конкуренции в сфере предоставления жилищных услуг, создания взаимосвязанных процедур тарифного регулирования коммунальных организаций и естественных монополистов - организаций топливно-энергетического комплекса;
обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов путем предоставления бюджетных средств и гарантий Челябинской области по привлекаемым инвестициям.
V. Сроки и этапы реализации Концепции
Реализация направлений Концепции будет осуществляться поэтапно в течение 2003 - 2010 годов.
На первом этапе (2003 год) предполагается реализовать следующие первоочередные мероприятия, рассчитанные на получение следующих результатов:
развитие конкурентных отношений в жилищном хозяйстве;
инвентаризация, реструктуризация и ликвидация задолженности областного и местных бюджетов, бюджетных организаций и других потребителей (в том числе населения) перед организациями жилищно-коммунального комплекса;
переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном комплексе;
совершенствование механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.
На втором этапе (2004 - 2005 годы) предполагается обеспечить:
прекращение практики перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги;
ликвидация дотационности жилищно-коммунального комплекса;
переход к профессиональному управлению жилищным фондом, создание системы регулирования естественных локальных монополий;
развитие концессионных механизмов;
переход к системе персонифицированных социальных счетов граждан.
На третьем этапе (2006 - 2010 годы) предполагается реализовать стратегические мероприятия, направленные на обеспечение устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса и его модернизацию на основе привлечения частных инвестиций, реализовать комплекс мер по снижению рисков кредитования путем предоставления гарантий на областном и муниципальных уровнях.
VI. Мероприятия Концепции
В целях реализации Концепции предполагается осуществить переход к новой экономической модели реформы жилищно-коммунального комплекса, направленной на коренное оздоровление финансовой ситуации в отрасли, создание системы экономической мотивации сокращения затрат и ресурсов и повышения эффективности деятельности организаций комплекса, привлечение частных инвестиций для реконструкции объектов жилищно-коммунального комплекса.
Концепция включает как технические мероприятия по восстановлению основных фондов и по реализации новых инженерно-технических решений, так и мероприятия по созданию организационно-управленческих и финансовых механизмов, обеспечивающих стабильную и эффективную работу жилищно-коммунальных организаций.
Эти мероприятия предусматривают:
обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса;
формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг;
государственную поддержку на уровне Челябинской области модернизации жилищно-коммунального комплекса и привлечение инвестиций в эту сферу.
Успешная реализация мероприятий Концепции позволит:
улучшить качество жилищно-коммунального обслуживания потребителей, обеспечить надежность работы инженерно-коммунальных систем жизнеобеспечения, комфортность и безопасность условий проживания граждан;
повысить эффективность работы предприятий жилищно-коммунального хозяйства и снизить затраты на предоставление жилищно-коммунальных услуг;
ликвидировать критический уровень износа основных фондов в жилищно-коммунальном комплексе и довести уровень износа до 30 процентов;
повысить хозяйственную самостоятельность организаций жилищно-коммунального хозяйства и их ответственность за качество обслуживания потребителей;
обеспечить эффективное сочетание хозяйственной самостоятельности конкурирующих организаций жилищно-коммунального хозяйства и государственного регулирования деятельности локальных естественных монополистов, развитие предпринимательской активности и защиту интересов потребителей;
создать экономический механизм, стимулирующий экономное использование организациями энергетических и материальных ресурсов и сокращение нерационального потребления коммунальных услуг при гарантированном и бесперебойном их предоставлении, сокращение потребностей в инвестициях на развитие мощностей предприятий жилищно-коммунального комплекса.
1. Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса
Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса является основным условием формирования нормальных экономических взаимоотношений в этом секторе экономики и предусматривает решение следующих задач:
инвентаризация, реструктуризация и ликвидация имеющейся задолженности организаций жилищно-коммунального комплекса;
ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение стабильного и достаточного текущего финансирования предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.
Инвентаризация, реструктуризация и ликвидация задолженности организаций жилищно-коммунального комплекса
Для оздоровления финансовой ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве необходимо реструктурировать задолженность областного и местных бюджетов и бюджетных организаций перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса и установить реальные и жесткие сроки ее ликвидации.
Реструктуризация и ликвидация задолженности в жилищно-коммунальном комплексе Челябинской области будет проводиться в соответствии с Порядком реструктуризации и ликвидации задолженности в жилищно-коммунальном комплексе, разрабатываемом и утверждаемом на уровне Правительства Российской Федерации.
При этом, не дожидаясь выхода этого документа для решения проблемы на уровне Челябинской области необходимо:
1. Для получения более полной картины о состоянии дебиторской и кредиторской задолженностях по каждому контрагенту целесообразно провести их инвентаризацию, которая позволит выявить точные суммы задолженностей по всем дебиторам и кредиторам, накопившиеся суммы штрафов и пени по просроченной задолженности, суммы безнадежной задолженности.
2. Данные, полученные по результатам инвентаризации, потребуют признания, как со стороны дебиторов, так и со стороны кредиторов. Это означает, что обе стороны смогут подписать акты сверки, а в последующем мировое соглашение. Особенно это касается взаимоотношений с крупнейшими контрагентами: учреждения всех уровней бюджетного финансирования, жилищные организации, суммы просроченной задолженности с которыми подлежат реструктуризации, то есть ее частичному списанию, списанию штрафов, погашению задолженности по взаимно согласованному графику платежей. Для этого потребуется провести переговоры с кредиторами по поводу реструктуризации задолженности, результатом которых могут стать: частичное списание долгов; частичное погашение за счет дополнительных бюджетных доходов, продажи собственности; частичная отсрочка платежей по долгам на определенный срок и согласование графиков погашения задолженности. Постановлением Губернатора Челябинской области от 23.07.2001 № 405 "О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам" утвержден соответствующий порядок проведения реструктуризации. Тем самым область начала процедуру реструктуризации кредиторской задолженности организаций всех отраслей народного хозяйства по обязательным платежам в областной бюджет. В нее могут включиться и организации ЖКХ области, которые будут отвечать всем условиям утвержденного порядка.
3. По отношению к дебиторам, в том числе и к населению, которые в состоянии оплачивать текущие счета, и в то же время, имеют суммы "старой" задолженности, целесообразно применить метод "амнистии", т.е. списание части сумм долга (штрафов) или предоставление скидок с суммы основного долга в обмен на своевременную и полную оплату текущих счетов. Данное предложение также нашло свое отражение в статье 15 Закона "Об областном бюджете на 2002 год". Эта статья устанавливает возможность списания соответствующих сумм задолженности по пеням и штрафам с организаций, которые погасили (при соблюдении условия своевременного внесения текущих налоговых платежей) или четырех лет соответственно. Отдельного подхода требует дебиторская задолженность населения. В ее составе отражается как текущая задолженность, возникающая вследствие разницы между датой начисления и датой платежа, так и просроченная задолженность, в том числе, безнадежная. Если текущая задолженность - это актив организации (средства будут получены через некоторое время), то безнадежная - представляет собой не что иное, как убыток. Как показывает практика, собираемость платежей населения не может достигнуть 100 %. Ведь даже в развитых странах около 2 - 3 % населения не платят за жилищно-коммунальные услуги. В Челябинской области текущая задолженность составляет около 12 %, и эта задолженность включается в состав дебиторской задолженности организаций. В результате финансовая отчетность перестает отражать их реальное финансовое положение.
4. Не дожидаясь утверждения Правительством Российской Федерации порядка реструктуризации задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства разработать порядок реструктуризации задолженности организаций ЖКХ по Челябинской области.
5. Целесообразно упростить процедуру списания безнадежной просроченной задолженности, приведя ее в соответствие с международной учетной практикой. Согласно международным стандартам бухгалтерского учета, безнадежная дебиторская задолженность не является активом, под нее можно создавать резерв, либо напрямую списывать ее на уменьшение выручки или на убыток. Необходимо обеспечить реализацию элементов международных стандартов бухгалтерского учета в жилищно-коммунальных организациях, в результате чего их финансовая отчетность станет гораздо прозрачнее. Челябинская область может выступить инициатором такой работы. Для этого должны быть выбраны четкие критерии списания долга, например, срок просроченной задолженности. Речь идет об учетной операции, а не о "прощении долгов". Списание задолженности есть отражение в учете реального положения дел. Необходимо формировать заинтересованность предприятий по взысканию списанной задолженности. В случае ее погашения в учете это будет отражено как увеличение финансового результата.
6. Разработать примерное положение по списанию безнадежной задолженности населения за потребленные жилищно - коммунальные услуги по методу "амнистия".
7. В целях предотвращения наращивания кредиторской и дебиторской задолженностей следует на предприятиях проводить мониторинг показателей, отражающих динамику изменения сумм дебиторской и кредиторской задолженностей, и показателей, направленных на управление дебиторской и кредиторской задолженностью - срок оборачиваемости задолженностей, капиталоотдачу задолженностей, соотношение остатков денежных средств на расчетных счетах и суммы кредиторской задолженности на определенную дату с определенной периодичностью (каждую декаду или неделю).
8. Использовать возможность банкротства организаций ЖКХ как крайней меры их финансового оздоровления. И хотя это крайняя мера, но в ряде случаев она вполне оправданна. Банкротство как раз и задумано как механизм финансового оздоровления потенциально жизнеспособных организаций и ликвидации должников, которые никогда не в состоянии будут расплатиться с кредиторами.
9. Использовать возможности изменения институционального статуса объектов ЖКХ, в том числе их частичная приватизация (т.е. приватизируется после инвентаризации только материально - техническая база, а жилищная и инженерная инфраструктура, находящиеся в ведении предприятий, остаются в муниципальной собственности). При согласии кредиторов в отдельных случаях (когда нет угрозы серьезных социальных последствий) возможна передача им некоторых активов ЖКХ. Возможный вариант - конвертация долга в паи и акции организаций ЖКХ, создаваемых путем реорганизации существующих муниципальных унитарных предприятий. Эта мера должна использоваться крайне осторожно, так как по законодательству органы местного самоуправления отвечают за предоставление жилищно-коммунальных услуг населению и вправе регулировать тарифы лишь для муниципальных, но не для частных организаций ЖКХ. Теряя контроль над отдельными объектами, органы местного самоуправления лишаются определенных рычагов управления сектором (таких, как тарифное регулирование, возможности контроля технического состояния производственной базы и т.д.). Поэтому плюсы и минусы использования этого инструмента необходимо просчитывать для каждого конкретного случая.
10. Использовать возможности секьюритизации задолженности, то есть переоформления ее в ценные бумаги. Выпуск ценных бумаг возможен лишь в том случае, если органы местного самоуправления полностью уверены в своей способности обслуживать и погашать свои обязательства. Иначе возможно повторение негативного опыта так называемых "агрооблигаций", когда "плохие долги" переоформлялись в бумаги заведомо низкого качества и почти все администрации оказались в дефолте. Необходимо понимать, что дефолт по ценным бумагам негативно отразится на кредитной истории администраций и может закрыть им доступ к финансовым рынкам. В любом случае, конкретное сочетание инструментов реструктуризации задолженности должно быть индивидуальным для каждого муниципального образования, учитывающим позицию кредиторов, экономическую специфику территории и особенности системы жилищно-коммунального хозяйства.
11. В целях предотвращения накопления кредиторской задолженности, необходимо также обеспечить стабильное финансирование сектора. Это, возможно, прежде всего, путем проведения продуманной тарифной политики и политики оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, совершенствования системы управления ЖКХ, системы тарифного регулирования и бюджетирования.
Признанная задолженность бюджетов и бюджетных учреждений перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса должна быть включена в расходную часть соответствующих бюджетов на весь срок реструктуризации.
В процедуру по реструктуризации задолженности бюджетов и бюджетных организаций должны быть вовлечены все предприятия коммунальной энергетики.
Работа по инвентаризации и реструктуризации бюджетной задолженности в жилищно - коммунальном секторе относится к числу первоочередных мероприятий первого этапа реализации Концепции и должна быть завершена до формирования бюджетов 2004 года.
Ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение стабильности и достаточности финансирования затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг
Стабильное и достаточное финансирование затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг может быть достигнуто:
переходом на полную оплату потребителями (в том числе населением) жилищно-коммунальных услуг, включая отчисления на капитальный ремонт, с учетом роста потребности в средствах на предоставление жилищных субсидий гражданам, а также роста потребности в дотировании бюджетной сферы;
упорядочением механизма предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг;
переориентацией нерациональных расходов предприятий, выявленных в ходе аудита и экспертиз тарифов на жилищно - коммунальные услуги, на модернизацию и развитие инженерной инфраструктуры;
созданием прозрачного механизма формирования тарифов на жилищно - коммунальные услуги и целевого использования составляющих тарифа (амортизационные отчисления, прибыль и т.п.) на модернизацию и развитие.
При этом предполагается, что уровень сбора платежей населения должен быть увеличен до уровня 95 - 97 процентов (это соответствует уровню, уже сегодня достигнутому во многих городах Российской Федерации). В настоящее время этот показатель по Челябинской области в среднем составляет 88 %.
Достаточность финансового обеспечения предприятий, предоставляющих жилищно - коммунальные услуги, достигается путем реализации принципа полного возмещения затрат каждым потребителем этих услуг. Тариф для конечного потребителя должен складываться как сумма затрат всех участников процесса предоставления услуги.
Необходимо последовательно реализовать законодательный принцип дифференциации оплаты жилищно-коммунальных услуг в муниципальном жилищном фонде на основе установления платы за наем в зависимости от благоустройства, качества и местоположения жилья.
Предоставление коммунальных услуг любым потребителям (включая бюджетные организации) должно происходить только на основе договорных отношений. В случае неоплаты предоставленных коммунальных услуг бюджетными организациями должна признаваться кредиторская задолженность областного или муниципальных бюджетов (в зависимости от того, из какого бюджета финансируются эти предприятия) перед коммунальными организациями, учитываемая при планировании бюджетов следующего года.
Темпы и параметры перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг должны определяться Правительством Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации путем утверждения Правительством Российской Федерации ежегодно федеральных стандартов:
социальной нормы площади жилья;
предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц, в среднем по Российской Федерации и дифференцированно) по субъектам Российской Федерации;
уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги;
максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.
Соблюдение муниципальными образованиями Челябинской области областного стандарта уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги будет также использоваться в качестве одного из критериев и условий распределения средств областного бюджета, направляемых на модернизацию и развитие жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований Челябинской области.
Стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц, рассчитывается исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг и включает в себя:
стоимость содержания и текущего ремонта жилищного фонда;
стоимость капитального ремонта жилищного фонда;
стоимость коммунальных услуг (теплоснабжения, включая топливо твердое и топливо печное бытовое, водоснабжения, канализации, газоснабжения, электроснабжения) с учетом средних сложившихся норм потребления, а также средней сложившейся предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг.
Указанный стандарт ежегодно пересматривается, при этом изменение величины этого стандарта на следующий бюджетный год осуществляется с учетом индекса роста цен на платные услуги населению, планируемого изменения цен на энергоносители, а также эффективности проведенных мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в направлении снижения неэффективных затрат.
Этот стандарт рассчитывается на основе натуральных показателей: нормативов потребления коммунальных услуг и стоимости 1 куб. метра питьевой воды, 1 гигакалории тепла в жилом фонде всех форм собственности, 1 куб. метра газа, 1 киловатт - часа электроэнергии и стоимости содержания 1 кв. метра жилья.
Областной стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг начиная с 2003 года составит 22 процента и далее меняться не будет.
Областной стандарт социальной нормы площади жилья составляет 18 кв. метров общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. метра - на семью из двух человек, 33 кв. метра - на одиноко проживающих граждан. До 2010 года пересмотр этого стандарта не предполагается.
После завершения перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением (с учетом бюджетного субсидирования граждан, имеющих право на жилищную субсидию, а также на установленные законодательством льготы) областной стандарт уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги устанавливаться не будет. Остальные областные стандарты будут ежегодно утверждаться исходя из федеральных стандартов, утверждаемых Правительством Российской Федерации. На их основе будет рассчитываться потребность муниципальных образований Челябинской области в средствах, предназначенных для предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
На органы местного самоуправления области ложится основной груз задач по выводу жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость. В этой связи важным решением для городов и районов области является принятие программы постепенного повышения доли населения в оплате предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Главными принципами повышения доли оплаты население ЖКУ должны быть этапность и строгая периодичность.
Очевидно, что в пределах каждого муниципального образования политика оплаты населением жилищных и коммунальных услуг должна быть единой. При этом ставки оплаты должны способствовать решению проблем, определенных нормативными документами. Например, развитие конкуренции в сфере обслуживания жилья, создания товариществ собственников жилья идет более быстрыми темпами, если уровень платежей граждан за жилищные услуги повышается более быстрыми темпами, чем уровень оплаты коммунальных услуг. В этой связи наиболее рациональное решение, которое принимается в ряде муниципальных образований, - в первую очередь выводить на стопроцентную окупаемость те виды услуг, которые имеют наиболее высокий потенциал для перевода на конкурентное предоставление. Первоочередной вывод на полную оплату потребителями содержания и ремонта жилья позволит вывести содержание и ремонт жилья на конкурсный отбор подрядчиков, обеспечить бесперебойную оплату предоставляемых ими услуг и сделать отрасль привлекательной для частного бизнеса.
Важным решением также для ряда органов местного самоуправления области, прежде всего сельских районов, является введение в соответствии с законодательством в структуру платежа населения платы за капитальный ремонт. Обязанность муниципалитета содержать принадлежащий ему жилищный фонд очевидна, но взятие бюджетом на себя всего бремени расходов по капитальному ремонту неоправданно. Соответствующую долю таких расходов должны нести другие собственники жилищного фонда. Кроме того, муниципальное образование вправе компенсировать затраты на капитальный ремонт за счет платежей нанимателей и арендаторов. Это позволило бы высвободить значительные суммы бюджетных средств и направить их на замену и модернизацию внутридомового оборудования, ремонт и замену газовых плит и водонагревателей, вынос газовых вводов из подвалов, обновление ветхих коммунальных сетей, а при необходимости и на цели капитального ремонта. Введение платы за капитальный ремонт позволило бы муниципальным образованиям начать формирование стабильных источников финансирования капитального ремонта и аккумулировать на отдельных счетах средства для их планового и комплексного проведения.
Для обеспечения достаточности финансирования жилищно-коммунальных услуг следует предусмотреть нормирование убытков от недосбора платежей с потребителей и включать их в тарифы на жилищно - коммунальные услуги, а также дать право жилищно-коммунальным предприятиям списывать просроченную безнадежную дебиторскую задолженность по платежам населения. Например, в реалиях сегодняшнего жилищно-коммунального хозяйства Челябинской области норматив убытков от недосбора жилищно-коммунальных платежей может быть 3 - 4 % процента от стоимости жилищно-коммунальных услуг. Если разница между выставленными счетами и собранными деньгами будет меньше нормативных убытков, это обеспечит дополнительную прибыль предприятий, если больше - сформирует их реальные убытки.
После перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг населением бюджетные обязательства сохранятся лишь в отношении компенсации расходов, связанных с предоставлением гражданам льгот и адресных жилищных субсидий.
Обеспечение мер социальной защиты малоимущих граждан при переходе на полную оплату жилищно-коммунальных услуг
В соответствии с Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" с 1993 года в России действует система социальной защиты населения при переходе к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг. Малоимущим категориям граждан предоставляются жилищные субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг. За 2001 год жилищные субсидии были предоставлены 31 тыс. семей Челябинской области.
На федеральном уровне предполагается рассмотреть вопрос о переводе основных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в категорию жилищных субсидий.
Нагрузка на службы жилищных субсидий значительно возрастет. Поэтому повышение эффективности работы этих служб является одним из основных направлений деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти области.
В качестве мер повышения эффективности работы служб жилищных субсидий, как части системы социальной защиты низкодоходных семей необходимо:
оптимизировать численность и состав персонала служб субсидий в соответствии с объемом и организацией работы этих служб;
рационализировать расположения служб жилищных субсидий в структуре местных администраций с точки зрения оперативного административного управления программой жилищных субсидий.
В настоящее время практически во всех муниципальных образованиях области службы жилищных субсидий созданы в рамках комплекса ЖКХ, однако варианты структурного расположения службы субсидий совершенно различны - от инспекторов в жилищных организациях до отдела в управлении ЖКХ муниципального образования.
Более адекватной формой службы жилищных субсидий является ее организация в виде муниципального учреждения или в структуре органов социальной защиты населения. В таком случае основной и единственной функцией службы субсидий является максимальная защита малоимущих семей.
Практически повсеместно служба жилищных субсидий работает, в основном, с тем же контингентом, который состоит на учете в службе социальной защиты и пользуется другими видами социальной помощи. Логично предположить, что функционально место службы жилищных субсидий в структуре органов местного самоуправления находится в системе социальной защиты граждан. Сосредоточение всех видов государственной помощи в органах социальной защиты населения имеет в долгосрочной перспективе неоспоримое преимущество, связанное с возможностью создания муниципальной базы данных о социально не защищенных слоях населения с целью определения необходимых материальных и финансовых средств на их поддержку. Кроме того, уже сегодня программу жилищных субсидий можно рассматривать как базу для создания в перспективе комплексной программы адресной социальной защиты населения.
С целью повышения эффективности деятельности служб жилищных субсидий и увеличения охвата населения программой жилищных субсидий:
в целях усиления социальной справедливости программы жилищных субсидий утвердить в каждом муниципальном образовании стандарты жилищных условий, за которые принять жилье, равное социальной норме площади жилья с наиболее типичными для муниципального образования удобствами и видами благоустройства, и перейти к расчету размера субсидий исходя из утвержденных стандартов;
исключить из действующих муниципальных положений о предоставлении жилищных субсидий необоснованные ограничения прав граждан;
создать единые муниципальные службы жилищных субсидий в структуре органов местного самоуправления или в форме муниципальных учреждений;
установить особый график работы служб жилищных субсидий в тех муниципальных образованиях, где населенные пункты находятся на значительном расстоянии от районных центров, с обязательным ежемесячным посещением сотрудниками служб жилищных субсидий всех населенных пунктов района или обязать администрации сельских районов обеспечить сбор необходимых документов в отдаленных населенных пунктах для последующей передачи их в районные службы жилищных субсидий.
Финансово - экономический механизм реализации программ жилищных субсидий и льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг
Размер жилищной субсидии для всех категорий получателей (наниматели, собственники, члены жилищно - строительных кооперативов) должен зависеть от размера совокупного дохода семьи и рассчитываться как полная компенсация разницы между установленным в данном населенном пункте размером платы для нанимателей жилых помещений по договору социального найма в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг и максимально допустимым размером собственных расходов семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг, определяемым на основе установленной предельно допустимой доли этих расходов в совокупном доходе семьи.
При переходе к полной оплате стоимости жилищно-коммунальных услуг потребителями адресные жилищные субсидии становятся основной формой бюджетных средств, направляемых на обеспечение доступности жилищно-коммунальных услуг.
Определение необходимого объема финансирования будет производиться исходя из расчетов по федеральным стандартам перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, установленным для Челябинской области. На первом этапе реализации подпрограммы в качестве получателей средств федерального бюджета (субвенций) будут выступать бюджеты субъектов Российской Федерации, в дальнейшем предполагается изменение механизма доведения средств федерального бюджета до граждан - конечных получателей.
Конечной целью является создание системы персонифицированных социальных счетов граждан, на которые будут перечисляться средства, предусмотренные на все виды адресной социальной помощи государства, в том числе на компенсацию льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и жилищные субсидии.
Для перехода к системе персонифицированных социальных счетов граждан необходимо:
разработать примерную методику (положение) по открытию персонифицированных социальных счетов граждан;
завершить финансовое оздоровление ситуации в жилищно - коммунальном комплексе (в рамках мероприятий первого этапа реализации подпрограммы), потому как система персонифицированных социальных счетов будет эффективно работать только в условиях абсолютной гарантии своевременного перечисления бюджетных средств гражданам, в противном случае граждане не будут защищены от применения жилищно-коммунальными предприятиями санкций за несвоевременную оплату жилищно-коммунальных услуг, вызванную задержкой бюджетных перечислений;
обеспечить координацию перехода к системе персонифицированных социальных счетов граждан с мероприятиями по реформированию системы социальной защиты, так как создание системы персонифицированных социальных счетов граждан исключительно в рамках реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса создает опасность дублирования при реформировании финансово - экономических механизмов других видов государственной социальной помощи.
Персонифицированные социальные счета граждан или домохозяйств являются одним из инструментов для реализации задачи по привлечению населения к контролю над расходами причитающихся им сумм субсидий. Социальные счета используются для перевода из бюджета адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг и последующего использования этих средств гражданами для расчетов с производителями жилищно-коммунальных услуг. Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, становлению рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом, повышению прозрачности расходования бюджетных средств и социальной направленности бюджетной политики. Социальные счета теоретически могут использоваться в качестве инструмента при предоставлении любых адресных субсидий и могут выполнять при этом три функции: учета, расчета и отчетности.
В качестве средства учета социальные счета должны накапливать информацию о стоимостной оценке всех субсидий, получаемых гражданином, семьей (домохозяйством). Для оказания адресной социальной помощи целесообразно вести учет стоимостного эквивалента предоставленных гражданину прямых и косвенных льгот и субсидий и учитывать эту информацию при определении совокупного дохода гражданина (семьи) и принятии решений о предоставлении / отказе от предоставления каких-либо видов социальной поддержки.
Расчетная функция социальных счетов повышает степень свободы выбора потребителем услуг. Вместо получения конкретной услуги у конкретного производителя потребитель может получить в распоряжение инструменты, позволяющие ему выбрать как производителя услуг, так и (с определенными ограничениями) саму услугу.
Таким образом, учетная и расчетная функция могут существовать независимо друг от друга. Учетная функция позволит повысить адресность и прозрачность социальной поддержки, расчетная функция - позволит потребителям получить большую свободу при выборе услуг и обеспечить контроль над качеством и объемом услуги.
Третья функция социальных счетов - функция отчетности - может существовать только при наличии расчетной функции. В качестве средства отчетности социальные счета должны предоставлять информацию за выбранный период обо всех трансакциях. Это, в частности, позволит владельцу счета увидеть, на что были использованы средства социального счета, а органам, предоставляющим субсидии, проконтролировать условия использования средств.
В рамках эксперимента по переводу на социальные счета субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (далее - жилищные субсидии) наиболее важными функциями является расчетная и отчетная. Получателям жилищных субсидий будут открыты лицевые счета, на которые из бюджета должны перечисляться жилищная субсидия. Средства будут иметь целевое назначение, т.е. использоваться только на оплату жилищно-коммунальных услуг, а также товаров и услуг, выполняющих аналогичную функцию (например, закупка твердого топлива и пр.).
Помимо перевода жилищных субсидий, социальные счета могут быть использованы и для перевода других видов бюджетных расходов в сфере ЖКХ. Так, например, региональные и муниципальные льготы населению по оплате ЖКУ могут быть переведены в денежную форму с последующим перечислением на социальные счета при условии, что льготники будут оплачивать ЖКУ по установленным ставкам и тарифам. Это потребует внесения изменений в региональное и местное законодательство, регламентирующее предоставление таких льгот.
Получателями жилищных субсидий являются домохозяйства в лице нанимателя жилья (собственника жилого помещения), на имя которого должны открываться социальные счета. Социальный счет - лицевой счет гражданина в банковском учреждении либо муниципальном казначействе, служащий для перечисления из бюджета жилищных субсидий и осуществления гражданином расчетов по оплате жилищно-коммунальных услуг. На социальные счета могут также переводиться средства на компенсацию полной оплаты жилищно-коммунальных услуг гражданам, имеющим льготы по оплате ЖКУ, на основании регионального или муниципального законодательства.
Переориентация финансовых потоков приведет к изменению системы ответственности за финансирование средств на погашение выпадающих доходов от предоставления жилищных субсидий предприятиям ЖКХ на население. Однако это не означает, что бюджет будет в меньшей степени ответственен за финансирование жилищных субсидий. Наоборот, бюджет будет отвечать за своевременное предоставление средств в полном объеме не перед предприятиями ЖКХ, а непосредственно перед гражданами - получателями субсидий. Такая мера позволит сделать бюджетные потоки в сфере ЖКХ более прозрачными.
2. Формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг
Мероприятия, изложенные в настоящем разделе, носят среднесрочный характер. Их осуществление планируется на втором этапе реализации Концепции (2004 - 2005 годы).
Для их реализации на первом этапе необходимо:
разделить административные и хозяйственные функции в жилищно - коммунальном хозяйстве муниципальных образований области;
сформировать эффективную систему имущественных отношений в жилищно - коммунальном хозяйстве;
обеспечить переход на реальные договорные отношения в жилищно - коммунальном хозяйстве.
Рыночные механизмы функционирования жилищного хозяйства
Одна из основных задач второго этапа реализации Концепции - создание конкурентной среды в жилищной сфере.
Для этого необходимо осуществить разделение функций и формирование договорных отношений между собственником жилья, управляющими и подрядными организациями.
Указанное разделение функций в отношении муниципального жилищного фонда особенно важно для прекращения практики выполнения органами местного самоуправления хозяйственных функций по управлению жилищным фондом.
Разделение функций управления и обслуживания жилищным фондом и формирование равноправных экономических отношений между субъектами хозяйствования является одним из основных условий повышения эффективности функционирования жилищно-коммунального хозяйства, но в тоже время является функцией масштаба муниципального образования. Поэтому формирование системы управления жилищным фондом и коммунальной инфраструктурой в муниципальных образованиях должно осуществляться с учетом их величины (которая в данном случае характеризуется общей площадью жилищного фонда) и удаленности населенных пунктов в пределах одного муниципального образования. Разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда при объемах работ, которые выполняются в средних муниципальных образованиях, как правило, приводит к монополизации сферы управления жилищным фондом. В этих условиях важнее демонополизировать управление, чем разделять управление и обслуживание. Поэтому управление и обслуживание жилья совмещаются в рамках одной управляющей жилищной организации. Для формирования конкурентной среды на рынке управления количество управляющих организаций должно быть не менее трех.
Орган местного самоуправления как собственник жилищного фонда должен обеспечить:
соблюдение нормативно - технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;
необходимый уровень финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;
заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде;
заключение договора с выбранной на конкурсной основе либо созданной организацией на управление муниципальным жилищным фондом, а также на управление объектами инженерной коммунальной инфраструктуры;
систематический контроль за реализацией договоров о выполнении необходимых работ по обеспечению сохранности жилищного фонда, соблюдением объема и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.
Управляющая организация должна обеспечить:
разработку перспективных и текущих программ управления жилищным фондом;
планирование работ по обслуживанию и содержанию жилищного фонда и обеспечению граждан коммунальными услугами;
составление плана выполнения работ по текущему и капитальному ремонтам с учетом состояния объектов недвижимости и возможного объема финансовых средств для их осуществления;
заключение договоров на выполнение работ и поставку ресурсов с организациями различных форм собственности;
контроль качества и объемов работ и услуг, выполняемых и оказываемых организациями жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с заключенными договорами, их оплату с учетом предъявляемых штрафных санкций;
сбор платежей населения за предоставленные жилищно - коммунальные услуги, взыскание в установленном порядке задолженности потребителей по оплате жилищно-коммунальных услуг;
рассмотрение предложений, заявлений и жалоб потребителей по качеству предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и принятие соответствующих мер;
разработку и практическую реализацию предложений по модернизации жилищного фонда с целью привлечения дополнительных финансовых ресурсов для улучшения состояния жилищного фонда и объектов инфраструктуры.
Основным требованием при формировании или выборе управляющей организации должна являться ориентированность на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг.
Функции управляющей организации могут выполняться субъектом любой организационно - правовой формы и быть предметом заинтересованности, в том числе и для частного капитала (со становлением в этом секторе экономики реальных договорных взаимоотношений).
Затраты на управление жилищным фондом и инженерной инфраструктурой должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг. В ближайшие годы необходимо осуществить переход на профессиональное управление муниципальным жилищным фондом на конкурсной основе.
Организация профессионального управления жилищным фондом обеспечит в среднесрочной перспективе улучшение состояния жилищного фонда, а в долгосрочной перспективе - уменьшение стоимости жилищно-коммунальных услуг.
Источником обеспечения средств, инвестируемых в модернизацию жилищного фонда, может стать увеличение платы за жилье в связи с улучшением условий проживания. Источником средств на проведение капитального ремонта является включение в оплату жилья отчислений на проведение капитального ремонта жилищного фонда.
Представляется целесообразным отказаться от существующей в некоторых муниципальных образованиях Челябинской области практики введения системы прямых платежей за коммунальные услуги ресурсоснабжающим организациям жилищно-коммунального хозяйства, поскольку такой порядок платежей никогда не позволит реализовать инвестиционный потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде.
Создание равных условий для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разной формы собственности требует принятия на муниципальном уровне определенных правовых решений. В настоящее время, как правило, муниципальный жилищный фонд закреплен за муниципальными унитарными предприятиями в хозяйственном ведении или за муниципальными учреждениями в оперативном управлении. Договорные отношения между организациями такой правовой формы и муниципалитетом в этом случае необязательны. Жилищный фонд находится на балансе указанных организаций, причем как муниципальная, так и приватизированная доля общего имущества собственников жилых помещений.
Привлечение частного бизнеса к управлению муниципальным жилищным фондом исключает такую форму правоотношений. Для того чтобы организации разной формы собственности имели равные возможности для управления муниципальным жилищным фондом, существующие правоотношения должны быть изменены. Муниципалитет как собственник жилищного фонда (его части в виде неприватизированных квартир) должен заключать с управляющей организацией договор на управление жилищным фондом в форме договора возмездного оказания услуг. Аналогичные договоры на управление жилищным фондом заключают другие собственники жилья в данном многоквартирном доме. Доля муниципалитета в жилищном фонде находится на балансе у специализированной муниципальной службы (управление жилищно-коммунального хозяйства и т.п.) или в городской казне. Управляющая организация учитывает переданный ей в управление жилищный фонд за балансом и информирует соответствующие службы органов местного самоуправления об изменениях баланса.
Проведение конкурсного отбора подрядчиков для обслуживания жилья и проведения капитального ремонта обеспечивает повышение эффективности использования финансовых ресурсов. Однако в настоящее время процесс демонополизации сферы обслуживания жилищного фонда искусственно сдерживается из-за освобождения от налога на добавленную стоимость оплаты расходов населения по обслуживанию жилья. Таким образом, складывается ситуация, когда выполнение работ по обслуживанию жилья на конкурсных условиях приводит к возникновению налога на добавленную стоимость, не компенсируемого за счет платежей населения.
До тех пор пока на федеральном уровне не будут внесены изменения в налоговое законодательство с целью отмены налоговой льготы на оплату населением расходов по обслуживанию жилья, будут оставаться барьеры на пути демонополизации и развития конкуренции в жилищной сфере.
К 2005 году предполагается выполнение на конкурсной основе большинства подрядных работ по обслуживанию муниципального жилищного фонда в городах и районных центрах Челябинской области. Организатором конкурсов должны выступать управляющие организации.
Внедрение основанных на развитии конкуренции принципов управления жилищным фондом и предоставления жилищно-коммунальных услуг создает предпосылки для приватизации муниципальных жилищных предприятий. Первым этапом приватизации должно стать акционирование. До 2005 года предлагается завершить акционирование и приватизацию муниципальных унитарных предприятий, выполняющих подрядные работы по обслуживанию жилищного фонда. Большую часть муниципальных предприятий, выполняющих работы по управлению жилищным фондом, предполагается акционировать в течение срока реализации Концепции.
Развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение новых альтернативных технологий в сфере тепло- и электроснабжения, позволяющих осуществлять обслуживание относительно небольших групп потребителей. Это будет способствовать развитию конкуренции в сфере энергоснабжения.
Специализация расчетно - кассовых центров должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно - вычислительной базы. Поэтому в городах области, где существуют несколько управляющих компаний, функции по проведению расчетов по платежам населения целесообразно передавать на условиях подрядного договора специализированным расчетно - кассовым центрам, которые собирают всю информацию по платежам, осуществляемым потребителями управляющим жилищным организациям. В муниципальных образованиях, где управление муниципальным жилищным фондом осуществляет одна управляющая жилищная организация, расчетно - кассовый центр может создаваться как структурное подразделение этой организации.
Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к развитию конкуренции в двух направлениях:
конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом;
конкуренция подрядных организаций за получение заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг от управляющей компании.
Импульсом для развития конкуренции в этих направлениях должно служить формирование многообразия объединений собственников жилья. Создание товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из эффективных способов защиты прав собственников жилья и организации управления жилым многоквартирным домом с разными собственниками отдельных помещений.
Развитие экономических отношений в области тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения
Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения населенных пунктов, несмотря на их разнородность, характеризуются следующими общими признаками:
использование в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, относящейся к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т.д.);
неразрывность или строгая последовательность процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;
невозможность для потребителя услуг отказаться от получения этих видов услуг на длительный срок;
невозможность компенсации предоставляемых не в полном объеме услуг в один период за счет более интенсивного их предоставления в другой период;
необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;
тесная зависимость организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий.
Организации жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающие поставку указанных ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами. Их деятельность подлежит регулированию.
Существующая система тарифного регулирования делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры, поскольку не дает возможности использовать сэкономленные в результате снижения затрат средства на развитие и модернизацию производства.
Привлечение частных инвестиций в организации муниципальной инженерной инфраструктуры - одна из основных целей работы по реформе системы тарифного регулирования.
Для развития экономических механизмов тарифного регулирования необходимо обеспечить единую методологическую базу для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Необходимо установить единые принципы государственного тарифного регулирования, увязывающие изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электрическую энергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень), а также возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплатить услуги по новым тарифам.
Эффективное регулирование организаций жилищно-коммунального хозяйства должно основываться на системе, состоящей из трех частей. Первая часть - определение целей деятельности этих организаций (формирование их производственной и инвестиционной программ), вторая часть - решение вопросов формирования и утверждения тарифов как средства финансового обеспечения указанных программ и третья часть - проведение мониторинга организаций жилищно-коммунального хозяйства. Эти три компонента в совокупности обеспечивают органам местного самоуправления возможность реализовать свои обязанности по качественному обеспечению населения коммунальными услугами.
Определение целей организаций жилищно-коммунального хозяйства должно основываться на разработанных перспективных схемах развития систем теплоснабжения и водоснабжения городов и населенных пунктов. Система тарифного регулирования должна обеспечивать выполнение производственной и инвестиционной программ организаций, утверждаемых на очередной период тарифного регулирования, в том числе:
стимулировать организации жилищно-коммунального хозяйства к снижению издержек, повышению качества оказываемых услуг;
способствовать привлечению инвестиций в организации жилищно-коммунального хозяйства;
обеспечивать организациям жилищно-коммунального хозяйства формирование необходимого объема финансовых ресурсов;
учитывать формирование конкурентных отношений в ряде подотраслей жилищно-коммунального хозяйства;
иметь механизмы, позволяющие снизить политизированность процесса установления тарифов на коммунальные услуги.
Помимо создания экономических механизмов, которые стимулировали бы организации жилищно-коммунального хозяйства самостоятельно выявлять резервы снижения издержек на предоставление коммунальных услуг, должен быть предусмотрен механизм выявления заведомо нерациональных затрат как элемент процедуры тарифного регулирования. В частности, при принятии решения об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований организаций жилищно-коммунального хозяйства, включая проведение независимых экспертиз, проверок (за счет бюджетных средств) и аудита.
Процесс формирования тарифов на коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей.
Система регулирования организаций жилищно-коммунального хозяйства должна обеспечивать прогнозируемость, и предсказуемость изменения тарифов. Установление тарифов на муниципальном уровне должно производиться на определенный срок (период регулирования), который должен быть согласован с периодом регулирования тарифов, устанавливаемых на федеральном (газ) и областном (электроэнергия) уровнях. Это требование предусматривает достижение следующих результатов:
создание ситуации определенности в отношении будущих денежных потоков предприятия, что снижает риски инвестирования в него;
проведение в течение регулируемого периода мероприятий по снижению издержек и расходование полученных в результате экономии средств на возврат заемных средств;
достижение экономической определенности для потребителей коммунальных услуг.
Текущая задача заключается в создании единых методологических подходов к тарифному регулированию, которые обеспечат экономическую заинтересованность предприятий монополистов в сокращении непроизводительных затрат и потерь. Методология тарифного регулирования должна отражать следующие принципы, которым должны следовать регулирующие органы при установлении тарифов на жилищно - коммунальные услуги:
1. Установлению тарифов должна предшествовать формулировка целей деятельности энергетических предприятий монополистов, либо компаний, управляющих объектами муниципальной инфраструктуры.
2. Цели должны формулироваться в виде производственной и инвестиционной программы, рассчитанных на реализацию в течение определенного промежутка времени (периода регулирования).
3. Тарифы устанавливаются на фиксированный срок. В течение периода регулирования тарифы должны сохраняться неизменными в реальном выражении, что подразумевает их периодическую индексацию по заранее определенному правилу и / или перечень причин для их пересмотра до окончания периода регулирования.
4. Процедуры утверждения тарифов должны обеспечивать возможность достижения компромисса всех заинтересованных сторон (населения, регулируемого предприятия, бюджетов различных уровней, других потребителей). Одним из необходимых условий этого является публичность действий регулирующих органов по утверждению тарифов.
5. Регулирующий орган должен обладать возможностью отслеживать выполнение регулируемым предприятием сформулированных перед ним целевых установок (наличие системы мониторинга регулируемых предприятий), но не вмешиваться в текущую деятельность предприятия.
Указанные принципы будут зафиксированы на областном уровне, для чего необходимо разработать примерное положение о регулирующем тарифном органе муниципального образования.
Установление срока действия тарифа должно дополняться в условиях нестабильной экономики определением внешних факторов, изменение которых должно приводить к обязательному автоматическому перерасчету тарифа или изменению производственной программы предприятия.
Как минимальное требование, тарифы на коммунальные услуги должны быть фиксированными в течение финансового года, а ожидаемый рост тарифов на газ и электроэнергию, за которым следует пересчет коммунальных тарифов, должен закладываться в параметры областного и местных бюджетов в рамках бюджетного процесса.
Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса формирования тарифов. Это необходимо для достижения доверия со стороны потребителей коммунальных услуг, а также для достижения баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечить необходимое методическое и информационное взаимодействие между отдельными элементами этой системы: процедурами мониторинга деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу.
Важным фактором эффективного тарифного регулирования должно стать повышение профессионализма регулирующего органа. В соответствии с законодательством Российской Федерации регулирование деятельности муниципальных предприятий осуществляется в пределах компетенции органов местного самоуправления. В крупных городах области органы местного самоуправления способны сформировать профессиональные регулирующие органы или привлечь к их работе высококвалифицированных специалистов в рамках межведомственных комиссий. Для малых и районных муниципальных образований функцию по регулированию предприятий коммунальной инфраструктуры целесообразно передать организациям областного уровня, что должно повысить качество принимаемых решений.
По мере установления индивидуальных приборов учета и регулирования потребления основных коммунальных услуг необходимо осуществлять переход от оплаты по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета.
Введение раздельного учета производства тепловой энергии и услуг по ее передаче позволит создать предпосылки для формирования локальных рынков тепловой энергии путем разделения монопольной транспортировки тепловой энергии и конкурентного производства, что предполагает юридическое выделение и передачу в управление различным хозяйствующим субъектам муниципальных теплосетей и источников тепла. Эта задача имеет большое практическое значение, поскольку в крупных городах области есть достаточно большой избыток мощности по тепловой энергии, и в этой ситуации существует объективная экономическая возможность покупать тепловую энергию у более дешевого производителя.
Решение данной проблемы будет способствовать формированию локальных рынков тепловой энергии, стоимость которой будет определяться с учетом стоимости ее транспортировки по муниципальным теплосетям. Локальные источники тепловой энергии могут использоваться на территориях с малой плотностью застройки, при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепловой энергии, когда стоимость услуг по передаче этой энергии сопоставима со стоимостью ее производства.
Приватизация и концессия в жилищно - коммунальном комплексе
В целях повышения эффективности работы организаций жилищно-коммунального хозяйства, качественного улучшения деятельности по управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры в муниципальных образованиях необходимо провести поэтапное преобразование муниципальных унитарных жилищно - эксплуатационных, ресурсоснабжающих, специализированных и управляющих жилищных предприятий в открытые акционерные общества. Существующее для унитарных предприятий право хозяйственного ведения не создает для организаций других организационно - правовых форм равных конкурентных условий в борьбе за рынок управления коммунальной инфраструктурой и жилищным фондом. Приватизация муниципальных унитарных предприятий обеспечит равные юридические права для всех участников рынка, а также будет способствовать созданию условий для привлечения частного капитала в жилищную сферу.
В состав акционерного капитала ресурсоснабжающих организаций могут включаться производственные сооружения, системы диспетчерского управления, устройства, оборудование и приборы, складские помещения. Объекты сетевой коммунальной инфраструктуры целесообразно сохранить в муниципальной собственности.
Акционирование и приватизация муниципальных унитарных предприятий должны проходить параллельно с применением концессионных механизмов управления объектами коммунальной инфраструктуры. Невозможность формирования конкуренции на рынке компенсируется конкуренцией за рынок на основе концессионных соглашений, которые реализуются путем заключения договоров на право осуществления различного рода хозяйственной деятельности с передачей объектов муниципальной инфраструктуры в эксплуатацию и управление российскому или иностранному хозяйствующему субъекту (управляющей организации).
В зависимости от экономического содержания могли бы заключаться следующие виды договоров концессионного типа:
договор, содержащий условия о выполнении работ (оказании услуг) с использованием объекта, находящегося в муниципальной собственности;
договор, содержащий условия об управлении объектом, находящимся в муниципальной собственности;
договор, содержащий условия аренды объекта, находящегося в муниципальной собственности;
договор по модели "строительство - эксплуатация - передача";
договор по модели "строительство - владение - эксплуатация - передача";
договор концессии объектов, находящихся в муниципальной собственности.
Переход на использование новых норм хозяйственных отношений между муниципалитетами и управляющими организациями будет способствовать снижению рисков деятельности управляющих компаний и повысит гибкость муниципалитетов в отношениях с концессионерами.
3. Государственная поддержка модернизации жилищно-коммунального комплекса и привлечение инвестиций в эту сферу
На уровне Челябинской области государственная поддержка модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов осуществляется по двум направлениям.
Первое направление предусматривает срочное привлечение бюджетных ресурсов и ресурсов кредитных организаций под гарантии Правительства Челябинской области и муниципальных образований области для финансирования наиболее приоритетных и эффективных инвестиционных проектов в жилищно - коммунальном комплексе. Предполагается софинансирование этих проектов со стороны предприятий.
Второе направление - стратегическое - предусматривает создание финансовых механизмов минимизации рисков привлечения частного капитала посредством заемного финансирования и прямых инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, в том числе под государственные или муниципальные гарантии, создание системы рефинансирования кредитов за счет привлечения под государственные и муниципальные гарантии средств вторичных инвесторов и других механизмов. На этом направлении предполагается формирование внешних условий для минимизации рисков инвестирования, а также процедур предоставления заемного финансирования.
Меры, предусмотренные в рамках второго направления, имеют долгосрочный характер и направлены на создание устойчивого рыночного механизма привлечения капитала в жилищно-коммунальный комплекс. Эффект от реализации этих мер может быть получен в 2006 - 2010 годах. Предполагается, что апробированные в этот период механизмы будут в дальнейшем развиваться и совершенствоваться.
Мобилизация бюджетных ресурсов для обеспечения устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса
Обеспечение устойчивой и надежной работы жилищно-коммунального комплекса требует принятия экстренных мер бюджетной поддержки для проведения неотложных ремонтных и восстановительных работ за счет средств бюджета Челябинской области и бюджетов муниципальных образований области. Предполагается, что консолидированные бюджетные ресурсы будут направлены на решение задач модернизации и технического переоснащения объектов инженерной инфраструктуры и внедрение современных энергосберегающих технологий в жилищно - коммунальном комплексе.
Эти проекты должны быть направлены на:
ликвидацию кризисного состояния систем теплоснабжения, водоснабжения и канализации, если существует угроза нарушения функционирования систем жизнеобеспечения, которая может иметь отрицательные последствия для жизни и здоровья населения;
модернизацию или завершение строительства крупных объектов, обеспечивающих решение задачи снабжения коммунальными услугами и имеющих определяющее значение для жизнедеятельности области, если их финансирование невозможно без участия федерального бюджета.
Как свидетельствует практика реализации 33 проектов по модернизации основных фондов организаций водоснабжения и канализации, реализуемых на территории Челябинской области, только 4 проекта финансировались частично за счет средств коммунальных организаций. В результате все бремя по финансированию модернизации объектов ЖКХ области ложится на бюджеты всех уровней, как муниципальных образований, так и на областной и на федеральный бюджет. Причем, как данная ситуация существовала в 2001 - 2002 годах, так она в неизменном виде переноситься и на 2003 год и последующий годы, поскольку финансирование инвестиционных проектов в будущем предполагается осуществлять в том числе и за счет бюджетных средств.
Принимая во внимание техническое состояние основных фондов жилищно-коммунального хозяйства Челябинской области, становится совершенно очевидно, что только за счет бюджетных средств проблема их модернизации в должном объеме решена быть не может.
Финансирование затрат на реформирование и модернизацию жилищно-коммунального комплекса
На цели модернизации жилищно-коммунального хозяйства могут быть направлены либо средства бюджетов, либо собственные и заемные средства жилищно-коммунальных организаций. Состояние большинства муниципальных бюджетов делает выбор практически безальтернативным, и поэтому необходимо проводить целенаправленную работу, направленную на повышение кредитоспособности организаций ЖКХ. В любом случае, средства бюджета могут быть использованы в качестве дополнительного источника финансирования инвестиционных проектов по модернизации ЖКХ.
Особенностью организаций коммунального хозяйства является то, что эти организации занимают доминирующее положение на локальных рынках, т.е. являются локальными естественными монополистами. Это относится к организациям теплоснабжения, водоснабжения и канализации, предприятиям по вывозу и утилизации бытовых отходов.
Ввиду своего монопольного положения данные организации имеют гарантированный рынок сбыта, и их финансово - экономическое положение в наибольшей степени определяется системой установления цен (тарифов) на их услуги.
Именно поэтому работу по привлечению инвестиций в модернизацию жилищно-коммунального хозяйства необходимо начинать с построения эффективной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством и реформирования системы тарифного регулирования на уровне муниципальных образований. Задача органов государственной власти Челябинской области состоит в оказании муниципальным образованиям области методической помощи в проведении этих мероприятий, а также в создании системы поощрения муниципальных образований, успешно проводящих данные мероприятия. В конечном итоге, все мероприятия по реформированию ЖКХ должны оцениваться с точки зрения того, насколько они способствуют повышению кредитоспособности потенциальных заемщиков - организаций жилищно-коммунального хозяйства.
С точки зрения потенциального инвестора, существуют следующие основные группы рисков инвестиций в организациях жилищно-коммунального хозяйства:
риски, связанные с системой взаимоотношений между организациями жилищно-коммунального хозяйства и органами местного самоуправления;
риски, связанные с системой регулирования тарифов для жилищных и коммунальных организаций;
риски, связанные с построением системы взаимоотношений между предприятиями ЖКХ и их потребителями.
Поэтому органы местного самоуправления должны направить свои усилия в первую очередь на создание эффективных систем управления и регулирования в жилищно - коммунальном хозяйстве.
При построении взаимоотношений коммунальной организации с органами местного самоуправления необходимо создание системы мониторинга деятельности организаций. Задача мониторинга состоит в том, чтобы своевременно предоставить информацию о том, насколько выполняется утвержденная ранее производственная и инвестиционная программа. Систему мониторинга можно рассматривать как систему контроля за деятельностью регулируемой организации, и ее наличие является позитивным фактором кредитоспособности.
Эти меры позволят в перспективе сформировать рыночные механизмы привлечения долгосрочных частных инвестиций и их возврата в течение длительного периода за счет текущих доходов организаций или бюджетов.
Требуемые размеры и сроки финансирования затрат на реформирование и модернизацию жилищно-коммунального комплекса приведены в приложении 1 к настоящей Концепции.
Роль органов государственной власти и органов местного самоуправления в формировании условий для привлечения инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс
Возможность привлечения в жилищно-коммунальный комплекс долгосрочных инвестиционных ресурсов определяется в значительной степени тем огромным потенциалом ресурсосбережения, которым обладает сегодня жилищно-коммунальный комплекс.
Экономическая привлекательность ресурсосберегающих проектов состоит в том, что в качестве источника погашения заемных средств, взятых на реализацию проекта, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости предоставления и потребления коммунальных услуг. Модернизация коммунальной инфраструктуры приведет к существенному сокращению себестоимости коммунальных услуг, а модернизация жилищного фонда - к сокращению потребления энергетических и материальных ресурсов и, следовательно, к получению значительного экономического эффекта от инвестиций.
Создание условий для привлечения в жилищно-коммунальный комплекс области инвестиционных ресурсов коммерческих банков или иных источников заемных средств может быть осуществлено путем:
реструктуризации и ликвидации задолженности организаций жилищно-коммунального комплекса;
ликвидации задолженности бюджета и бюджетных учреждений перед организациями жилищно-коммунального комплекса;
обеспечения прозрачности в сфере корпоративного и финансового управления этими организациями;
снижения рисков инвестирования и отработки механизмов привлечения заемных средств.
Органы местного самоуправления имеют все необходимые полномочия для проведения преобразований, результатом которых будет снижение риска инвестирования в эти предприятия и повышение их кредитоспособности (тарифное регулирование, договорные отношения и т.д.). Регулирующие органы имеют полномочия (с помощью проведения независимых аудиторских проверок и установления нормативных требований) добиться большей прозрачности в сфере корпоративного и финансового управления организациями жилищно-коммунального хозяйства.
На финансирование крупных инвестиционных проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса области, которые не могут быть профинансированы за счет текущих доходов предприятий или за счет средств областного и местных бюджетов необходимо привлекать долгосрочные заемные ресурсы. Органы местного самоуправления, заинтересованные в создании условий, могли бы на первом этапе взять на себя предоставление бюджетных гарантий для привлечения кредитов и осуществить организационные меры по разработке стандартов, процедур и форм обеспечения привлечения заемных средств. Таким муниципальным образованиям будет оказываться поддержка в первую очередь со стороны органов государственной власти Челябинской области.
Важным фактором при взаимоотношении коммунальной организации с органом местного самоуправления является практика его финансирования из бюджета. Инвестор, прежде всего, анализирует на какие цели (возмещение разницы в тарифах, компенсация льгот по оплате коммунальных услуг, оплата за ЖКУ бюджетных организаций и т.д.) организация получает бюджетное финансирование, а также в какой мере соблюдается график данного финансирования, осуществляется ли компенсация всех выпадающих доходов организации. Наличие у организации договора с органом местного самоуправления на компенсацию разницы в тарифах для различных групп потребителей и / или на компенсацию льгот по оплате ЖКУ (либо наличие соответствующей статьи расходов в бюджете муниципального образования) является положительным для кредитоспособности организации фактором.
Наличие просроченной дебиторской задолженности со стороны бюджета муниципального образования является показателем того, насколько орган местного самоуправления соблюдает финансовую дисциплину по отношению к муниципальным коммунальным предприятиям. Большое значение просроченной задолженности, а также ее большой срок являются негативными факторами кредитоспособности.
Механизмы участия органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправлении в привлечении предприятиями жилищно-коммунального комплекса частных долгосрочных заемных ресурсов
Решение стратегической задачи привлечения частных заемных ресурсов для модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса требует развития механизмов участия в этом процессе органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса в перспективе должны финансироваться как за счет заемных ресурсов (в первую очередь частных кредиторов), так и за счет бюджетных средств, предоставляемых на безвозвратной основе.
Система финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса должна определять процедуры получения финансовых средств для организаций жилищно-коммунального хозяйства и для органов публичной власти Челябинской области.
В общем виде система финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунальной инфраструктуры может предусматривать два варианта получения средств.
Первый из них предусматривает получение на возвратной основе средств из бюджета или от частного кредитора путем выявления приемлемого уровня долговой нагрузки, которую может нести заявитель конкретного проекта. В первую очередь должна быть обеспечена возможность получения кредитных ресурсов на необходимый срок.
Возможны следующие способы привлечения заемных средств:
привлечение предприятиями жилищно-коммунального комплекса или муниципальными образованиями кредитных средств коммерческих банков на финансирование проектов;
выпуск и размещение на рынке проектных облигаций организациями жилищно-коммунального комплекса, осуществляющими модернизацию;
выпуск муниципальных облигаций в целях использования заемных средств на модернизацию и развитие жилищно-коммунального комплекса;
предоставление организации жилищно-коммунального комплекса кредита из бюджета области или местного бюджета на рыночных условиях.
Второй вариант предусматривает предоставление на безвозвратной основе бюджетных средств на реализацию конкретных проектов за счет средств областного бюджета или (и) местных бюджетов.
Для адресной поддержки проектов необходимо создать целевой бюджетный фонд модернизации ЖКХ, который будет заниматься распределением дотаций на реализацию отдельных проектов. Данный фонд должен находиться в распоряжении государственного органа исполнительной власти Челябинской области, занимающегося управлением и координацией мероприятий по модернизации ЖКХ области - Комитета по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Челябинской области. Наполнение целевого бюджетного фонда должно производиться за счет средств бюджета области в пределах лимитов, устанавливаемых ежегодно при принятии бюджета.
На первом этапе работ должны быть разработаны критерии определения максимально допустимых объемов заимствований, которые могут осуществить инициаторы проектов по модернизации ЖКХ. Очевидно, что размер заимствований определяется величиной, на которую можно увеличить тарифы. В свою очередь, величина тарифов определяется платежеспособностью населения как основного потребителя услуг жилищных и коммунальных предприятий. Таким образом, размер заимствований должен напрямую зависеть от того, насколько платежеспособно население конкретного муниципального образования.
Разделение механизмов по предоставлению средств на возвратной основе и по предоставлению бюджетных финансовых средств на безвозвратной основе имеет своей целью повышение прозрачности системы финансирования инвестиционных проектов организаций жилищно-коммунального комплекса и ее устойчивости в силу возможности независимого функционирования. Кроме этого, предоставление средств на возвратной основе (на рыночных условиях) создает предпосылки для замены бюджетного финансирования привлечением частных кредитных инвестиций, на первом этапе - под гарантии бюджетов (областного и местных), а также специально создаваемых гарантийных структур.
Необходимо разработать четкие критерии для принятия решения о том, какие проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса могут быть профинансированы за счет бюджетных средств, предоставляемых организациями в первую очередь на безвозвратной основе. Одним из возможных критериев является поддержка на безвозвратной основе, которую должны получать, прежде всего, те проекты, которые при прочих равных условиях требуют минимальной бюджетной поддержки по отношению к общему объему финансирования, а большая часть проекта финансируется за счет средств самой организации или частных заемных средств.
Вопросы, которые необходимо решить для подготовки качественного проектного предложения, являются достаточно комплексным и требуют высокой квалификации. Это относится к проблеме выбора технического решения, экономическому обсчету проекта, построению схемы финансирования проекта, а также перечню мер по повышению кредитоспособности инициатора проекта. В большинстве случаев организации ЖКХ весь перечень таких вопросов самостоятельно решить не могут.
Поэтому работу по подготовке проектных предложений наиболее целесообразно поручать специализированным организациям. Работу по их созданию должны взять на себя Правительство области в лице Комитета по реформированию ЖКХ и Комитета по экономике. Организация, занимающаяся подготовкой проектных предложений по модернизации ЖКХ, может быть создана при Правительстве области в форме некоммерческой организации. Поскольку значительная часть проектов по модернизации ЖКХ представляет собой проекты, связанные с энерго- и ресурсосбережением, то ее можно назвать "Центр энергоресурсосбережения в ЖКХ". Данная организация должна иметь в своем штате специалистов, способных производить выбор наиболее оптимальных технических решений; экономистов, способных квалифицированно рассчитать проект, а также финансистов, основная задача которых будет состоять в привлечении финансирования для реализации проекта, а также повышением кредитоспособности инициаторов проектов.
Подготовка проектных предложений в рамках специализированной организации, учредителем которой выступает Правительство области, будет способствовать проведению единой технической политики по модернизации ЖКХ на территории всей области.
Подготовку проектных предложений необходимо проводить с учетом возможностей их дальнейшего финансирования как за счет собственных и заемных средств, так и за счет средств целевого бюджетного фонда модернизации ЖКХ.
Для обеспечения возможности привлечения организациями жилищно-коммунального комплекса средств коммерческих банков или размещения облигаций для финансирования проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса могут быть созданы специализированные гарантийные агентства (далее именуются гарантийные агентства).
Основной задачей гарантийных агентств должна быть выдача поручительств по кредитам коммерческих банков на реализацию одобренных гарантийными агентствами проектов, в том числе по кредитам для специализированных организаций, предоставляющих энергосервисные услуги (установка и обслуживание счетчиков тепла и воды, модернизация систем отопления зданий и т.п.). Конечной целью деятельности таких гарантийных агентств должно быть снижение стоимости кредитных и иных заемных ресурсов.
Основная задача областного гарантийного фонда модернизации ЖКХ - содействовать реализации проектов по модернизации ЖКХ путем создания рынка финансовых продуктов, необходимых для осуществления указанных проектов. Для достижения указанной цели необходимо решить задачу формирования рынка долгосрочных кредитов, выдаваемых российскими коммерческими банками для целей финансирования проектов по модернизации ЖКХ. Учитывая, что главными ограничителями участия банков в кредитовании проектов по модернизации ЖКХ являются высокие риски кредитования и отсутствие источников долгосрочных ресурсов, для достижения указанной цели гарантийный фонд должен решить следующие основные проблемы:
снижение инвестиционных рисков при кредитовании проектов по модернизации ЖКХ;
создание финансовых условий для кредитования банками долгосрочных проектов (решение проблемы отсутствия у банков долгосрочных ресурсов).
Решение этих задач будет способствовать повышению привлекательности для банков деятельности по кредитованию проектов по модернизации ЖКХ.
VII. Ресурсное обеспечение реализации Концепции
Ресурсное обеспечение Концепции определяется условиями ее реализации в течение 2003 - 2010 годов.
Затраты на реализацию мероприятий, предусмотренных Концепцией складываются из затрат, связанных с модернизацией жилищно-коммунального комплекса и предоставлением гражданам льгот и субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.
Затраты на модернизацию жилищно-коммунального комплекса в основном ориентированы на проведение работ по реконструкции и обновлению систем жизнеобеспечения населенных пунктов (систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения).
Общая потребность в затратах на модернизацию сетевого хозяйства и генерирующих мощностей теплоснабжения, а также на модернизацию систем водоснабжения и канализации составит 10,14 млрд. рублей.
Оценка необходимого объема работ по сетевому хозяйству, модернизации мощностей систем тепло-, водоснабжения и канализации приведена в приложении 2 настоящей Концепции.
Приоритетными направлениями указанных работ являются:
завершение ремонтно-восстановительных работ на аварийных объектах теплоснабжения;
замена котлов в модернизируемых котельных на котлы с более высоким коэффициентом полезного действия;
использование современных изолирующих материалов при передаче тепловой энергии;
использование модульных и блочных котельных;
использование частотно-регулируемых приводов насосных агрегатов в системах тепло- и водоснабжения.
Наряду с указанными инженерными мероприятиями на объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры требуется проведение следующих работ по модернизации жилищного фонда:
ремонт и утепление наружных ограждающих конструкций зданий;
установка в домах приборов учета потребления ресурсов: воды, газа, тепловой энергии, электричества;
ремонт и оптимизация внутренних систем отопления и горячего водоснабжения;
улучшение режимов вентиляции жилых помещений;
повышение эффективности работы лифтового оборудования;
использование экономичных приборов освещения и санитарно-технического оборудования.
Модернизация жилищного фонда, внедрение локальных альтернативных источников тепловой энергии приведут к снижению потребности в тепловой энергии и снизят потребность в ремонте и модернизации некоторых котельных и тепловых сетей.
Тем самым общая потребность в финансовых средствах на модернизацию жилищно-коммунального комплекса может быть частично компенсирована затратами на модернизацию жилищного фонда. В результате общая потребность в затратах может оказаться ниже расчетной. Снижение потребности в бюджетном финансировании реализации мероприятий Концепции может быть учтено при формировании областного н местных бюджетов на соответствующий год в период реализации Концепции.
Общая оценка потребности в затратах на модернизацию жилищно-коммунального комплекса по основным направлениям модернизации систем теплоснабжения, а также водоснабжения и канализации приведена в приложении 3 к настоящей Концепции.
Потребность в средствах на предоставление гражданам субсидии и льгот при оплате жилья и коммунальных услуг покрывается за счет средств бюджетов всех уровней.
По предварительной оценке, при переходе к полной оплате населением жилья и коммунальных услуг около 170 тысяч семей с наиболее низкими доходами будут иметь право на получение субсидии. Потребность в средствах на предоставление адресных субсидий составит, начиная с 2003 года около 500 млн. рублей ежегодно.
Основными источниками покрытия затрат на модернизацию жилищно-коммунального комплекса Челябинской области являются средства областного бюджета, бюджетов муниципальных образований области, средства организаций жилищно-коммунального хозяйства, а также частные заемные средства.
Предполагается софинансирование мероприятий по модернизации жилищно-коммунального комплекса за счет средств федерального бюджета.
Необходимые расходы на модернизацию жилищно-коммунального комплекса приведены в приложении 4 настоящей Концепции.
Заместитель Губернатора
Челябинской области
В.Б.БУКРИН
Приложение 1
к Концепции реформирования
и модернизации жилищно -
коммунального комплекса
Челябинской области до 2010 года
РАСЧЕТ
ФИНАНСОВОЙ ПОТРЕБНОСТИ НА РЕФОРМИРОВАНИЕ
И МОДЕРНИЗАЦИЮ жилищно-коммунального КОМПЛЕКСА
ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ <*>
<*> - Конкретные объемы средств, направления и формы финансирования за счет средств федерального бюджета, бюджета Челябинской области и местных бюджетов устанавливаются при утверждении бюджетов на соответствующий год.
Приложение 2
к Концепции реформирования
и модернизации жилищно -
коммунального комплекса
Челябинской области до 2010 года
РАСЧЕТ
ПОТРЕБНОСТИ В ОБЪЕМАХ РАБОТ ПО МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМ
ЖИЗНЕОБЕСПЕЧЕНИЯ жилищно-коммунального КОМПЛЕКСА
ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
